Deuxième partie : Compréhension
« Vers une propective territoriale post-Grenelle de l’environnement »,
Commissariat général au développement durable, Études et documents, n° 12, novembre 2009, extraits.
Développer une prospective territoriale « post-Grenelle de l’Environnement » à l’usage des services déconcentrés de l’État
Les politiques et l’action territoriales sont à reconsidérer à la lumière des orientations du Grenelle de l’environnement et de la SNDD : la lutte contre le réchauffement climatique, la préservation des ressources non renouvelables, le changement des comportements vers davantage de sobriété énergétique et de réduction d’émissions de gaz à effets de serre, la maîtrise de l’évolution de certains écosystèmes...
Il s’agit de rendre l’action dans les territoires plus soutenable, à la mesure des menaces sur le devenir planétaire que des travaux scientifiques mettent en évidence avec de plus en plus de précision.
Ces priorités énergétiques et écologiques ont été assez peu anticipées par les études de planification spatiale et de projets territoriaux de développement et d’aménagement. Leur intégration systématique dans les démarches territoriales structurantes aux échelles à la fois locale, régionale et interrégionale apparaît pourtant comme une exigence incontournable. Pour cela il est nécessaire de renouveler les visions d’avenir et d’ouvrir des choix stratégiques qui vont influer sur le devenir des territoires.
La prospective est un outil pertinent pour contribuer à cette recherche de nouvelles finalités et des voies à prendre pour l’action dans les territoires.
Comme le propose la récente circulaire sur la « territorialisation de la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement », les services de l’État doivent prendre leur part dans cette entreprise. S’appuyant sur les croisements de compétences résultant des réorganisations en cours, ils peuvent être des acteurs territoriaux légitimes et attendus pour interroger l’avenir, pour inciter et contribuer à cette recherche en finalités et pour se placer à des échelles de territoires et de temps aussi essentielles que peu investies par les collectivités territoriales.
Le nouveau contexte encourage en effet à lancer et à expérimenter des travaux de prospective lors de l’élaboration des schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie, des plans climat, des politiques de prévention des risques, des travaux de planification spatiale, des grands projets urbains...
L’ensemble du champ des stratégies d’action et des gouvernances dans les territoires est largement ouvert. Les acteurs territoriaux n’y sont pas toujours et partout bien préparés. Il leur faut apprendre en faisant, travailler collectivement, mobiliser et stimuler les experts et les chercheurs, croiser les disciplines et les connaissances...
Entre guide technique et travail de clarification conceptuelle, cet ouvrage se situe dans cette perspective. S’adressant avant tout aux services régionaux et départementaux de l’État, il s’efforce de tirer les enseignements des travaux antérieurs pour appeler à une relance des activités de prospective et de stratégie à partir des interrogations et des exigences du Grenelle de l’environnement. Il s’agit de regarder autrement les réalités territoriales, d’abord en construisant des visions du futur soutenables à long terme, puis en définissant les choix et orientations stratégiques indispensables pour y parvenir, et enfin en mettant ces visions et ces stratégies en débat pour qu’elles soient appropriées par le plus grand nombre d’acteurs concernés.
Les propositions et recommandations qui sont faites dans l’ouvrage se situent très largement dans la continuité d’un effort engagé depuis trois ans pour développer les pratiques de prospective dans les services déconcentrés de l’État. Allant au-delà des travaux menés de plus longue date sur les diagnostics territoriaux, cet effort, engagé à l’initiative conjointe de plusieurs services de l’ex-ministère de l’équipement a débouché sur une dizaine d’exercices régionaux et locaux qui ont été suivis et mis en débat dans le cadre d’un « atelier de référents pour la prospective territoriale dans les services déconcentrés de l’État ». L’évaluation des travaux qui ont été suivis par l’atelier a permis de tirer d’utiles conclusions qui servent en grande partie à fonder le présent guide.
Ces conclusions figurent en annexe. L’ouvrage propose des recommandations utiles pour les démarches de prospective futures appliquées aux questions et enjeux mis en avant par le Grenelle de l’environnement. [...]
*** Engager une démarche territoriale de prospective de développement et d’aménagement durables
Le développement durable a besoin de visions territoriales de l’avenir
Pour se concrétiser, le développement durable a besoin d’éclairages sur les horizons lointains (2030-2050) et de visions partagées sur l’avenir. Des notions comme celle de « facteur 4 » (objectif de réduction par 4 des rejets de GES à l’horizon 2050), institutionnalisées dans le domaine de la lutte contre l’effet de serre, ont ainsi fait prendre conscience de l’utilité – à côté de politiques de court ou moyen terme – de stratégies spécifiques de long terme s’appuyant sur des objectifs clairs et l’explicitation des transitions – et éventuellement des ruptures – nécessaires pour y parvenir. C’est dans cette perspective que se situe le Grenelle de l’Environnement... Intégrer dans la décision l’existence d’objectifs de long terme, prendre en compte l’éventualité ou la nécessité de ruptures, élaborer des stratégies de transition... ne se fait pas spontanément. D’où l’importance des approches prospectives qui ont, dans cette triple perspective, des contributions tout à fait décisives à apporter – qu’il s’agisse de transformer les imaginaires collectifs, de lever les blocages aux changements, ou d’élaborer en commun les voies d’évolution vers d’autres modes de consommer, de produire, d’habiter, de se déplacer ou d’accéder à la nature. L’expérience passée a montré qu’il s’agissait, par ailleurs, d’un instrument susceptible de contribuer au dialogue, et d’un outil utile pour aider à construire des compromis entre des positions qui peuvent être très divergentes.
Par la nature des préoccupations qu’il met en avant et la priorité qu’il accorde au long terme et au changement des représentations, le Grenelle de l’Environnement en appelle indirectement à une utilisation accrue des démarches de prospective à l’échelle des territoires. Pour évoluer dans le sens d’une société plus soucieuse des ressources et moins « énergétivore », il est nécessaire d’imaginer et de mettre en débat des avenirs différents pour les territoires, pour les villes, pour la mobilité... et de définir concrètement des transitions vers le « facteur 4 en 2050 » ou vers « la société post-carbone » et « post-pétrole ». La prospective doit, pour cela, devenir une culture partagée...
Prospective et stratégie territorialisées du Grenelle de l’environnement
• Une prospective qui concerne tous les champs du MEEDDM
L’ambition liée à une territorialisation du Grenelle de l’environnement est de s’attaquer aux transitions énergétiques et écologiques et à terme de les réussir dans les territoires et dans les villes. L’analyse territoriale et la prospective sont nécessairement convoquées pour contribuer à cadrer et à orienter l’action susceptible de conduire à des « territoires durables », et ceci dans tous les champs d’intervention du ministère. Il s’agit de comprendre les réalités démographiques, sociales, économiques, environnementales, culturelles, entrepreneuriales, technologiques, institutionnelles. D’explorer leurs évolutions possibles. D’en débattre, pour mieux pouvoir agir dans le sens de comportements énergétiques plus sobres, de modes de production, de consommation et de déplacement plus économes en émissions de GES, de l’adaptation aux conséquences et aux menaces éventuelles du réchauffement climatique, de programmes de travaux pour réduire la consommation énergétique dans le bâtiment, de la préservation impérative de certains écosystèmes, d’une libération du potentiel d’initiatives et d’innovations local et régional, ou encore dans le sens d’une organisation d’une ville péri-urbaine appropriable par ses habitants et de la lutte contre les ségrégations et l’exclusion urbaine...
• Territorialisation du Grenelle de l’environnement et prospective donnent lieu à deux grands registres d’approches :
– Le futur de toutes les activités est à repenser en fonction des exigences climatiques et énergétiques. Une prospective des déplacements ne peut plus faire autrement que de s’intéresser aux liens avec l’effet de serre et avec les contraintes énergétiques. Une prospective territoriale des risques ne peut plus faire abstraction des phénomènes climatiques planétaires et de la chaîne d’interactions résultante qui va modifier la nature des aléas (vagues de chaleur, tempêtes, houles puissantes...) susceptibles de survenir et de produire des effets graves sur les territoires les plus vulnérables.
– Les politiques spécifiques liées aux priorités du Grenelle doivent aussi pouvoir s’appuyer sur des exercices de prospective : les politiques climaténergie, l’adaptation au réchauffement climatique, la transformation des écosystèmes... Ces deux registres ouvrent des perspectives, des avenirs possibles qui interrogent fortement les politiques publiques.
• Il convient enfin, de rappeler quelques évidences préalables :
– Une prospective territorialisée à partir des enjeux du « Grenelle de l’environnement » est nécessairement globale : une entrée par des enjeux environnementaux induit aussi l’étude de leur acceptabilité et de l’équité sociales et de leurs conséquences sur le développement régional et local, tant à court terme qu’à l’horizon projeté. – Tout n’est pas territorialisé et encore moins local : les leviers réglementaires, les politiques fiscales et d’incitation, nationaux et communautaires, pour modifier l’offre et la demande en matières d’industrie, de transport, de construction peuvent être plus efficaces pour atteindre certains objectifs que les leviers locaux. Toutefois les objectifs chiffrés des stratégies européennes et nationales de développement durable ont de faibles chances de se concrétiser si les changements à anticiper ne sont pas déclinés de façon cohérente dans les territoires et appropriés par les acteurs dans les territoires. – À long terme, toutes sortes de ruptures sont possibles surtout en raisonnant « toutes choses inégales par ailleurs » mais c’est un des apports importants de la prospective que d’aider à déterminer celles qui justifient d’être plus que d’autres sérieusement étudiées.
Un système d’action à débloquer
Le système actuel est inadapté pour faire face de front et de façon globale et intégrée aux ambitions du Grenelle de l’environnement reprises dans le projet de Stratégie nationale du développement durable 2010- 20135 (SNDD). Le processus évaluation de l’action, visions à long terme, choix stratégiques partagés, plans d’action, ne fonctionne pas. Les maillons « visions » et « choix stratégiques » sont déficients. Pour les développer il faut un cadre de gouvernance territoriale qui le permet.
Comment sortir de cette « ornière » qui tend à tenir séparées prospective et action territoriale, raisonnement « transversal » et action sectorielle et cloisonnée, alors que les enjeux de développement durable sont globaux et à long terme et que l’anticipation se situe au cœur de l’action ?
L’effort de prospective peut et doit aussi être porté par les services déconcentrés de l’État
Les services régionaux et départementaux peuvent apporter leur contribution pour faire bouger les gouvernances dans les territoires. Leur réflexion territoriale orientée par les objectifs de la SNDD est à organiser dans deux directions complémentaires.
• Engager des travaux de prospective spécifiques à l’État afin de bâtir un « discours stratégique de l’État » autour de la « territorialisation du Grenelle de l’environnement », en veillant à la cohérence des politiques nationales et au respect des engagements communautaires et internationaux.
• Contribuer à susciter des travaux de prospective en se tournant vers les responsables locaux pour les inciter à construire des scénarios et des visions d’avenir, à les mettre en débat et à les ouvrir sur des stratégies de développement durable et des plans d’action territoriaux.
L’objectif est d’apporter des briques pour contribuer à cadrer des stratégies d’action nationales, régionales et locales. Selon le cadre de gouvernance locale ou régionale, ces apports doivent faciliter le débat et permettre de dégager certaines visions et priorités d’action en vue de « territoires plus durables ».
En termes d’organisation, les services doivent faire et se confronter aux autres (les collectivités, les acteurs économiques, la « société civile », les experts et consultants...) pour apprendre et pour développer leur intelligence territoriale, leur capacité de raisonnement stratégique et d’expertise, et en définitive pour gagner en crédibilité auprès des collectivités territoriales et en légitimité par rapport à la stratégie nationale de DD. Dans ce contexte, la prospective est un outil, bien que complexe et encore peu utilisé dans le champ du développement et de l’aménagement durable des territoires, parmi d’autres au service d’une intelligence stratégique. Les pages qui suivent sont destinées à rendre l’outil de la prospective plus familier à ceux qui souhaitent engager un exercice territorial fondé sur les préoccupations du Grenelle de l’environnement et de développement et d’aménagement durables. Il se compose de cinq parties ou chapitres :
• La préparation d’un exercice de prospective territoriale « post-Grenelle de l’environnement » et les questions à se poser en amont.
• L’organisation de l’exercice de prospective.
• Sa mise en œuvre.
• Les passages vers la stratégie.
• Les rôles pour les services de l’État et les ressources pour l’activité de prospective.
Quelle est l’affirmation exacte selon le texte ?
